. Les auteurs examinent différentes variables potentiellement explicatives de la politisation (systèmes d’emploi et de carrière ; pays de common law ou de droit administratif ; culture politique ; réforme managériale). Mais on peut exiger raisonnablement des gouvernants qu’ils s’imposent certaines règles de transparence aussi bien lors de la définition des postes que lors de l’attribution de ceux-ci. L’administration dispose d’un pouvoir d’influence considérable et joue un rôle essentiel dans l’élaboration des politiques publiques. deux ordres. Christian De Visscher et Gauthier Le Bussy, « La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif », Pyramides, 3 | 2001, 61-80. Mais la condition à remplir est de mettre fin à l’opacité trop fréquente qui entoure les nominations de fonctionnaires engagés sous contrat. », Public Administration, 1991, Vol 69, 1, pp. – et à conférer les postes sur la base de mandats à durée limitée. 256-257 et Paradoxalement, il faut donc se demander si le système de la carrière, généralement associé au merit system et donc fondé sur la primauté du critère de la compétence, n’a pas une propension plus grande à développer la politisation des recrutements et des promotions que le système de l’emploi. Elle désigne de façon populaire les flux migratoires de scientifiques, de chercheurs ou plus généralement de personnes à haut niveau de qualification qui s’installent à l’étranger pour trouver de meilleures conditions de vie, d’études, de travail ou de rémunérations. Ce constat n’est pas propre à notre pays mais transcende les frontières. La politisation tend à favoriser la centralisation et la De temps à autre, des scandales ou des incidents, qui révèlent des cas plus ou moins graves d’influence politique, participent à modifier Ces deux variantes de contrôle ne sont dans les faits pas En France en revanche, l’administration contrôle bien le déroulement des carrières au sein de chaque corps ; mais pour la nomination aux plus hauts emplois administratifs, elle est dépendante du pouvoir politique qui peut agir de façon discrétionnaire. 6-17. Elle est en tous cas à l’heure actuelle une réalité indiscutable1. Voyez L. ROUBAN, op. 38La proposition visant à pourvoir les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative par le système du « mandat » s’inscrit dans cette perspective. 29, Spring-Printemps 1986, pp. 17Dans le système de la carrière, le fonctionnaire entre à un échelon déterminé de la hiérarchie, est appelé à poursuivre son activité, normalement jusqu’à la retraite, dans une succession d’emplois et de grades. L’organisation des activités d’audit interne dans les différentes autorités publiques belges, L’audit interne dans l’administration publique : un état des lieux dans les ministères fédéraux. ), Manning (N.) et Arnould (E.), Le projet de la Constitution, dans sa version datée du 1. Stenmans souligne à juste titre le caractère complémentaire de ce personnel qui peut apporter du sang neuf dans les administrations – notamment pour répondre aux nouveaux défis de la société – et la souplesse qu’offre le recours au contrat pour gérer efficacement les ressources humaines. Cette politisation est d’ailleurs un frein à l’efficacité, à la cohésion et la neutralité de notre Administration. politisation à la fois comme la conversion de faits sociaux de diverses natures (pratiques, relations, événements, etc. ) Silence ! Ceci aurait pour but de mettre un frein à la spirale de la politisation et à désamorcer le climat d’anti-politisme et de défiance entourant l’administration. 29L’existence de cabinets ministériels comme interface entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative peut-elle être interprétée comme une manifestation de la volonté des partis politiques d’investir la sphère administrative ou, au contraire, de vouloir préserver la neutralité de l’administration ? influence qui a conduit dans la foulée à l’introduction de techniques typiquement soviétiques, à l’instar de la planification économique et la collectivisation des terres agricoles. La dualité, dite wilsonienne[2], qui repose jadis sur une différenciation, entre les deux rôles, de conception et d’exécution des politiques Nous poserons pour terminer l’épineuse question des remèdes à la politisation. J. L.), « Introduction : Les deux modes principaux de recrutement dans la fonction publique : 2. Pour ce qui est des pays en voie de développement, l’encastrement politique/Administration s’explique, entre autres raisons, par 1  La réforme et la dépolitisation de l’administration étaient prévues par les déclarations gouvernementales des trois derniers gouvernements. 8  C. de VISSCHER, Théorie de l’administration publique, Louvain-la-Neuve, DUC, 1999, p. 156. publiques, cède de plus en plus la place à une autre dynamique des relations qui insiste, davantage, sur l’interactivité et l’interférence entre ordre politique et ordre administratif, comme Le SES regroupe actuellement approximativement 8000 emplois. 5Nous nous limiterons, dans cette contribution, à l’analyse de l’intervention des partis politiques dans le recrutement et la carrière de fonctionnaires sans faire abstraction de la logique d’ensemble de la problématique (la participation des fonctionnaires à la vie politique ; leur rôle comme entrepreneurs de politiques publiques...). Il y a pourtant lieu de constater que la politisation est un phénomène qui affecte presque tous les systèmes politico-administratifs avec, néanmoins, de « inféodation » à la bourgeoisie. Elle est tantôt réprouvée comme une perversion dangereuse du modèle occidental d'administration, tantôt accueillie comme une forme plus moderne de … Le crédit grandissant que connaît, aujourd’hui, la notion de « résultat »  participe à Sommaire: La politisation des administrations publiques par les partis fait l'objet dun débat permanent qui s'amplifie à chaque alternance du pouvoir. Les autres emplois de la fonction publique dirigeante, appartenant à un système plus classique de carrière, sont regroupés au sein du Senior Executive Service (SES)5. Tous ces dans les règlements de fonctionnement interne, peuvent servir de parapluie à la supervision politique. sous-performance chronique. Entre compétence technique et loyauté politique se situe la question de la politisation. Un système électoral majoritaire – et d’alternances politiques – encourage-t-il les responsables politiques à épurer régulièrement l’administration et à investir les hautes fonctions d’affidés politiques ? deux ordres. 24  Voir sur le concept des démocraties consociatives les nombreux ouvrages d’Arend Lijphart, notamment l’ouvrage fondateur A. LIJPHART, The Politics of Accomodation : Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1968. Le système d’emploi semble a priori moins favorable au développement de la politisation car les postes sont à chaque fois remis en jeu. Dans ce contexte, le cabinet empiétera sur l’administration. L’approche suivie dans l’arrêté royal sur les principes généraux32 est trop « frileuse » : elle est imprégnée de l’idée que les contractuels sont quasi tous des « protégés politiques » et qu’il faut donc maintenir le recrutement contractuel dans un régime d’exception pour éviter la prolifération par ce biais des nominations partisanes. Les influences politiques s’exercent par des procédés de contrôle variés, formels et moins formels. gestion publique en Tunisie n’est pas uniquement une des revendications politiques légitimes d’un peuple, mais également, et d’une manière non moins importante, une exigence gestionnaire et de En revanche, la désignation à un emploi dirigeant réservé aux membres du corps peut tenir compte de critères politiques mais on sait par ailleurs que cette désignation n’est que temporaire. La première catégorie de répercussions est relative à la gestion du personnel ), Weber (B. CHAPITRE TROISIEME LES INDICATEURS DE LA POLITISATION DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE ET LE DEVELOPPEMENT DE LA RDC. 26Une comparaison entre la France et le Royaume-Uni, qui ont tous deux un système majoritaire, semble infirmer l’hypothèse d’un lien entre le mode de scrutin et le degré de politisation. neutralité de l’Administration, notamment dans son préambule et ses articles 14, 15, 17 et 18. Cela étant, le principe de la neutralité de l’Administration figure désormais dans le projet de la Constitution en cours d’élaboration, et sera fort probablement retenu par les performance que la politisation induit au niveau des prestations des organisations publiques (II). C’est la solution retenue dans le cadre du plan « Copernic » de réforme de l’administration fédérale. 12La fonction publique française est modérément politisée. En ce sens, plusieurs pays ont créé un corps de hauts fonctionnaires (SES américain, ABD néerlandais,…). Concrètement, le New Public Management cherche à dynamiser l’administration en introduisant dans son fonctionnement une logique de concurrence et par voie de conséquence des « mécanismes de type-marché ». On dénombre environ 400 hauts fonctionnaires dans la fonction publique fédérale. 423-446. C’est dire qu’il faut également Un fonctionnaire non réélu récupère son poste à la fin de son mandat. éviter à ce sujet une représentation simpliste qui oppose un modèle politisé à un modèle parfaitement neutre[6]. L’observation historique sur le temps long indique que la tendance générale est invariablement vers le reflux de la politisation, . La politisation permet une coopération optimale entre personnels de l’administration et du monde politique ; elle permet de « huiler les rouages » entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative. Celle-ci est présente là où les piliers sont forts et institutionnalisés au sein des partis. Parallèlement, si l’on considère que des critères d’ordre partisan peuvent prévaloir lors de l’attribution, encore faut-il s’assurer que les personnes pressenties ou présélectionnées disposent d’un minimum de compétences pour occuper lesdits postes. 20Si l’on s’interroge sur le lien entre la puissance de l’État et son ouverture sur la société civile d’une part et la politisation d’autre part, on peut penser que la politisation de la fonction publique est moins répandue dans les pays de la common law que dans les pays de droit administratif. paradoxalement, performance managériale et loyalisme politique, multiplie les distorsions qui s’accumulent pour bloquer les rouages de l’État et frapper le secteur public d’une La politisation est facteur de cohésion sociale car en poussant les militants à s’impliquer dans le traitement des affaires publiques, elle aboutit à ce que ceux-ci se rendent mieux compte de la complexité et de la diversité des réalités sociales. Elle recommande d’intégrer la compétition et la lutte pour le pouvoir comme des variables d’analyse pour essayer de déchiffrer le contexte qui donne à ce Que ce soit par le recrutement de contractuels - qu’on finit par régulariser pour une raison ou une autre après quelques années de service -, par le mécanisme des primo-nominations16 ou encore par la répartition politique des promotions aux emplois dirigeants dans les ministères, le pouvoir politique a toujours voulu garder la haute main sur la gestion des personnels de l’administration qu’il considère comme un enjeu de conservation du pouvoir. 29Pour conclure sur ces formes de politisation et les contextes qui les favorisent, rappelons que si la politisation est problématique, c’est en raison de la neutralité et de l’impartialité de la fonction publique sur laquelle le politique devrait pouvoir compter pour lui donner l’heure juste (Mulgan, 2007). L’observation révèle que beaucoup des maux de l’Administration tunisienne sont, dans une large mesure, une conséquence directe de son utilisation en faveur La première source est constitutionnelle. Pour terminer, la question des remèdes à la politisation de l’administration est abordée. Il s’agit d’une forme d’investissement de la sphère administrative ou de clientélisme, qui échappe à tout débat public. Ceci étant, il y a lieu de préciser qu’il ne s’agit pas dans ce cadre de traiter de la politisation de l’Administration en tant que frein véritable à l’aboutissement de la transition S’il est généralement reconnu légalement, ce système est souvent détourné dans les faits. Ainsi, des mécanismes de contrôle en apparence purement administratifs, consignés Cette politisation dans les pays connaissant un système d’emploi réside dans l’attribution sur base de critères politiques de postes déterminés par avance. Il ne s’agit pas non plus de démontrer que la politisation enfreint les règles élémentaires de la pratique démocratique qu’une Tunisie, dont la flamme révolutionnaire les coûts en performance de la politisation de l’Administration tunisienne. Les hauts fonctionnaires en Belgique manquent de pouvoir d’influence17 et sont marginalisés par les cabinets ministériels dans le processus de décision politique. Catalogue des 552 revues. L’expérience a montré cependant que le nouveau statut n’a pas su mettre fin à l’intervention du politique dans les nominations et les promotions15. L’ambition de cet essai est ainsi de dresser une critique, Ceci étant, il y a lieu de préciser qu’il ne s’agit pas dans ce cadre de traiter de la politisation de l’Administration en tant que frein véritable à l’aboutissement de la transition 11  F.M. Le système très souple des détachements explique également la présence massive des hauts fonctionnaires dans les cabinets ministériels en France. Des outils numériques pour améliorer le fonctionnement de l'Etat : solutions ou problèmes ? 205-228. d’un parti ou d’une caste de privilégiés. [2] Wilson (W.), « The Stady of Administration », in Political Science Quarterly, Volume n°2, The Portail de ressources électroniques en sciences humaines et sociales. affaires de la cité au rythme d’un parti unique omnipotent, parce que détenant alors toutes les commandes de l’État[7]. L’unique manière de permettre au peuple de participer à la gestion de la chose publique. Le processus de transition engagé en Tunisie interroge, aujourd’hui, le phénomène à Il va sans dire que pour un régime qui dans les règlements de fonctionnement interne, peuvent servir de parapluie à la supervision politique. se fie aux déclarations, un consensus semble émerger, entre partis politiques, qu’ils soient au Gouvernement ou dans l’opposition, ainsi qu’entre acteurs de la société civile, sur l’exigence 11En France, le recrutement des fonctionnaires est organisé à partir des écoles de formation qui ouvrent l’accès aux multiples corps de la fonction publique. Éthique publique et administrative : la déconvenue ? ), La pensée comptable. Il y a lieu d’observer toutefois que le recours à des quotas ne doit pas être assimilé à de la politisation au sens où nous l’entendons, c’est-à-dire une intervention de type partisane. 36Par ailleurs, il est sans aucun doute illusoire de vouloir supprimer toute forme de politisation. ), Science administrative, Collection Thémis, PUF, Paris, 2007, pp. L’accession (interne ou externe) au corps n’est pas fondée sur des critères politiques, mais uniquement sur l’évaluation des compétences. Au moment où la plupart des pays sous développés s’engagent dans l’assainissement de leurs gestions quotidiennes pour se hisser au rang des pays émergents, le Togo a le sacré malheur d’être dans le goulag des Gnassingbé. Souvent les postes sont attribués après consultation de groupes d’intérêts, de parlementaires, … Aussi, la politisation n’y est pas absente. Elle instaure un plus large turn-over, régénère en quelque sorte la fonction publique et peut de cette façon contribuer à une plus grande motivation des fonctionnaires. Cela étant, le principe de la neutralité de l’Administration figure désormais dans le projet de la Constitution en cours d’élaboration, et sera fort probablement retenu par les 15  Voir à cet égard A. FRANCOIS, Le régime de service des fonctionnaires de l’Etat ; nature statutaire et spécificité, Luxembourg, Institut Européen d’Administration Publique, Séminaire des 25 et 26 octobre 1994 ; A. STENMANS, « La réforme de la fonction administrative », Administration publique, Vol. le concept, les causes et les conséquences de la politisation », in RISA, Volume n°53, 1987, pp. K. STAHLBERG, « La politisation de l’Administration publique : Réflexions sur le concept, les causes et les conséquences de la politisation », RISA, 1987, p. 423. Trends in de Veranderingen » (Annexe 1) et « Analyse internationale verticale. 27  Luc Rouban pose des constats opposés pour la haute fonction publique dans ces deux pays. 16En partant des constats issus de l’étude comparative des systèmes de fonction publique, nous nous proposons d’identifier quelques variables susceptibles d’expliquer en quoi et pourquoi la politisation a tendance à croître - ou au contraire à régresser - dans les pays que nous avons retenu dans le cadre de cette étude. les coûts en performance de la politisation de l’Administration tunisienne. Extrait de Raef Jerad, « Les répercussions managériales de la politisation de l'Administration en PAGE & V. WRIGHT, op. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/538. Risque sur les A/R public privé, conflits d'intérêt, et disparition de la notion de SP. l’existence, de par le monde, de modèles hétéroclites. Ceci recommande de s’abstenir d’appréhender le phénomène à partir d’un modèle de référence pour ôter aux adeptes Selon Koen Nomden10, la fonction publique néerlandaise est peu politisée. 49 et ss. 33  Article 11 de l’Arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management et d’encadrement dans les services publics fédéraux, Moniteur belge du 8 mai 2001. L’Administration politisée renvoie à un modèle spécifique que l’on rencontre, principalement, dans les pays en voie de développement L’identification à ces communautés y est forte et celles-ci présentent un degré élevé de cohésion interne. La tendance générale qui caractérise l’évolution dans le temps du système politico-administratif, à savoir une tendance vers le rapprochement et la complémentarité, ne devrait pas occulter 4  Le Plum Book est consultable à cette adresse Internet : 5  Toutes les informations concernant le SES sont disponibles à l’adresse suivante : http://www.opm.gov/ses/index.htm. 135-158. 17  Voir à ce sujet les études de Wilfried Dewachter sur la hiérarchie du pouvoir en Belgique : W. DEWACHTER, Besluitingvorming in Politiek België, Louvain, Acco, 1995. 3Partant de ces prémisses, la politisation de l’administration belge semble à priori un « mal » nécessaire sinon inévitable. lors plus sage de recourir à des arguments de type plutôt technique, qu’on pourrait aussi qualifier de « profanes », c’est-à-dire des arguments qui se détournent du transcendant Ainsi, des mécanismes de contrôle en apparence purement administratifs, consignés 35Le système de la carrière promeut la neutralité des fonctionnaires et la promotion au mérite sur base de l’évaluation des compétences. 30En revanche, l’inexistence des cabinets au Royaume-Uni était justifiée tant que la neutralité de l’administration était préservée. 2.4 – L’ethos public et l’enjeu du détachement. Ces quotas peuvent aussi se référer à d’autres distinctions au sein de la société (sexe, langue, religion, …) et aboutir à limiter – assez paradoxalement – l’intervention des partis politiques. Etat, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Paris, Presses universitaires de France et Genève, Nouveaux Cahiers de l’IUED, 1998. l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, 2000, p. 12. 21  L. ROUBAN, « Les transformations de l’action publique », Revue française d’administration publique, 86, avril-juin 1998, pp. démocratique en Tunisie. Pour un regard critique sur le NPM, voir par exemple : M. HUFTY (dir. se confinent, « Les répercussions managériales de la politisation de l'Administration en 6Le système du mérite repose sur l’égal accès aux emplois publics et la sélection objective des agents (souvent par le biais de concours). Il ne s’agit pas non plus de démontrer que la politisation enfreint les règles élémentaires de la pratique démocratique qu’une Tunisie, dont la flamme révolutionnaire 25Y a-t-il un lien entre le choix d’un mode de scrutin et la politisation de la fonction publique ? Il en découle que la prééminence du politique cause un dédoublement au niveau des finalités de l’activité administrative, entre poursuite de l’intérêt général, d’une part, et prise en compte Me Emmanuel MONTASSE, La Réforme administrative en Haïti figure probablement dans les annales de l’histoire à partir de 1971. Toutefois, la tendance se révèle plus forte au nord (Finlande, Danemark, Suède) qu’au sud de l’Europe. En d’autres termes, « la politisation à outrance de l’administration reste malheureusement au centre du système politique de récompenses et d’alliances. Inversement, le service public perd de son attrait si l’appartenance politique devient une obligation, admise ouvertement ou occultée. géographique les prédestina à seconder, pour ne pas dire à se greffer, aux concentrations administratives. Elle induit des décalages entre compétences réelles et carrières professionnelles, lesquels décalages sont à l’origine, à la fois, de dérèglements fonctionnels et d’un Fédéralisme et réorganisations administratives en Belgique : quelles différences de trajectoires entre l’Etat fédéral, les régions et les communautés ? Aperçu comparatif de la politisation des emplois administratifs dans quelques pays occidentaux, 3. Une politisation qui, selon les orateurs, est un frein à l’efficacité, à la cohésion et la neutralité de l’administration. Les répercussions managériales de la politisation pourraient être regroupées en deux catégories différenciées. La politisation des nominations y est relativement absente, même si la pression du politique est devenue plus pesante au cours de la dernière décennie. Autrement dit, un mécanisme de contrôle soigneusement revêtu de l’aspect technique et En pratique, les trois facteurs suivants se combinent pour expliquer les choix effectués par le gouvernement : l’appartenance au corps, la souplesse offerte par le régime du détachement et le degré d’allégeance politique des prétendants26. 177-202. 75-90. Autrement dit, un mécanisme de contrôle soigneusement revêtu de l’aspect technique et Les réformes Si on La politisation, au sens le plus noble cette fois, des postes à laisser à la discrétion des gouvernants n’est pas à écarter a priori – pour les raisons que nous avons résumées au point 1 – mais son organisation devrait ensuite faire l’objet d’une régulation claire. Dans un tel système, la rotation des agents est fonction des majorités politiques au pouvoir. Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen : des motifs partisans ne doivent en principe pas interférer dans les décisions de l’administration. Voir la notice dans le catalogue OpenEdition, Plan du site – Crédits – Contact – Flux de syndication, Nous adhérons à OpenEdition – Édité avec Lodel – Accès réservé, Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search, La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif, « La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif ». En l’absence de neutralité, le politique ne pourra avoir pleine confiance dans les « rescapés » du gouvernement précédent et justifiera une épuration de plus grande ampleur. général. La réflexion sur la notion de politisation de l’Administration suggère d’analyser les rapports de pouvoir qui structurent le réseau des relations qui se nouent entre les différents Au gré des alternances politiques et grâce à la souplesse du régime de détachement qui permet d’aller occuper assez facilement une fonction en dehors de son corps d’origine9, un grand nombre de hauts fonctionnaires font ainsi des allers-retours entre leurs postes dans l’administration et des postes plus politisés (cabinets ministériels, emplois à la discrétion du gouvernement, …). L’article 193 de la constitution, source légale par la … 39Une variante de ce système consiste à ne pas créer de passage obligatoire par le corps – pour éviter l’esprit de caste administrative ? d’un parti ou d’une caste de privilégiés, autres que leur finalité ultime qui est la poursuite de l’intérêt général. Le contournement de la réglementation n’aboutit qu’à renforcer dans les faits l’anti-politisme d’une partie de la population. La gestion du personnel et les relations du travail sont en principe réglées par le droit commun et s’alignent donc sur le droit et les pratiques en vigueur dans le secteur privé. l’influence qu’exerçait le modèle soviétique sur les élites nationales qui y trouvaient un modèle d’organisation politique et économique efficace. L’hypothèse centrale que cette recherche aura à vérifier est que la mainmise du pouvoir politique sur l’appareil administratif se traduit par des perturbations managériales qui freinent 5-23. les amener à servir des intérêts particuliers, en objets relevant de la sphère politique, et comme l’effet en retour de ce processus sur les faits ainsi convertis (Lagroye, 2003, p. 4). performance du service public. l’existence, de par le monde, de modèles hétéroclites. Une politisation qui, selon les orateurs, est un frein à l’efficacité, à la cohésion et la neutralité de l’administration. L’émergence de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) a relancé la réflexion sur la neutralité politique des organisations publiques comme gage de bonnes performances managériales. fusion entre l’État et le parti nationaliste, sanctionnée au nom de l’idéal, de développement économique et social, justifia en quelque sorte l’assimilation de la neutralité politique à la, Le questionnement sur la réalité tunisienne à la lumière des réflexions ci-haut étayées, confirme que l’Administration tunisienne n’a de toute évidence pas échappé, depuis que le pays a Elle débouche sur la multiplication des niveaux hiérarchiques et valorise l’allégeance partisane aux dépens du mérite individuel. LYNN, « The New Public Management : How to Transform a Theme into a Legacy », Public Administration Review, 1998, Vol 58, 3, pp. Ce n’est même pas souhaitable pour un certain nombre de postes dans la haute fonction publique qui sont à la charnière entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative. En effet, les nominations politiques font partie d’une politique de pacification accordant à toutes les minorités une représentation. Les ministres ne disposent pas d’un cabinet ministériel - parfois quelques conseillers politiques - et travaillent directement avec le secrétaire général de leur ministère dont la nomination n’est pas remise en jeu lors des changements de gouvernement. Dans ces pays se produisent, à des degrés divers, des phénomènes de « lotissement » de l’administration par des groupes d’intérêts politiques, syndicaux ou socio-économiques soucieux de leur représentation au sein de l’administration. La deuxième catégorie de répercussions se rapporte au fonctionnement des organisations publiques. Modernisation de l’administration et théorie du New Public Management.